Adquisición de bienes por las entidades locales

La regulación de la adquisición de bienes por las entidades locales

¿Se aplica la normativa civil o la administrativa?

La RDGRN de 5 de diciembre de 2011 dice que:

Tratándose por tanto de un contrato sujeto al Derecho privado, el contrato al que se refiere este recurso se regirá, en cuanto su preparación y adjudicación, en defecto de normas específicas, por la Ley de Contratos del Sector Público y por sus normas de desarrollo, y en cuanto a sus efectos y extinción por las normas de Derecho privado (artículo 20.2 de la Ley 30/2007). En definitiva, el iter administrativo previo a la definitiva adjudicación del contrato se regirá por la legislación administrativa mientras que la formalización y generación de efectos que haya de producir dicho contrato, se regirá por la legislación civil

Por eso mismo esa Resolución niega la pretensión de inscribir en el Registro de la Propiedad la adquisición de un Ayuntamiento en virtud de certificación administrativa, exigiendo la escritura pública.

Por lo tanto, tratándose de la adjudicación de un inmueble mediante precio (es decir una compraventa), el título formal adecuado para su inscripción habrá de ser la escritura pública notarial. Así resulta de los artículos del Código Civil aplicables en la materia (artículos 609, 1278, 1279, 1280.1º y 1462) y el artículo 113.1 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Normativa administrativa aplicable

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. no es aplicable en general según resulta del artículo 9.2 de la misma

Artículo 9. Relaciones jurídicas, negocios y contratos excluidos en el ámbito del dominio público y en el ámbito patrimonial.
2.Quedan, asimismo, excluidos de la presente Ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial. En estos contratos solo podrán incluirse prestaciones que sean propias de los contratos típicos regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título Preliminar, si el valor estimado de las mismas no es superior al 50 por 100 del importe total del negocio y, a su vez, mantienen con la prestación característica del contrato patrimonial relaciones de vinculación y complementariedad en los términos previstos en el artículo 34.2.

Sin embargo se aplica la regulación de la disposición adicional segunda, que dice en los apartados 9, 10 y 11.

9. En las entidades locales corresponde a los Alcaldes y a los Presidentes de las Entidades Locales la competencia para la celebración de los contratos privados, así como la adjudicación de concesiones sobre los bienes de las mismas y la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial cuando el presupuesto base de licitación, en los términos definidos en el artículo 100.1, no supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto ni el importe de tres millones de euros, así como la enajenación del patrimonio, cuando su valor no supere el porcentaje ni la cuantía indicados.
10. Corresponde al Pleno la competencia para celebrar contratos privados, la adjudicación de concesiones sobre los bienes de la Corporación y la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial así como la enajenación del patrimonio cuando no estén atribuidas al Alcalde o al Presidente, y de los bienes declarados de valor histórico o artístico cualquiera que sea su valor.
11. En los municipios de gran población a que se refiere el artículo 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, las competencias que se describen en los apartados anteriores se ejercerán por la Junta de Gobierno Local, cualquiera que sea el importe del contrato o la duración del mismo.

¿Qué comprueba el registrador?

Según la Resolución de la DGRN de 9 de julio de 2014:

Corresponde al registrador, examinar, entre otros extremos, la observancia de los trámites esenciales del procedimiento seguido, a fin de comprobar el cumplimiento de las garantías que para los particulares están establecidas por las leyes y los reglamentos. En particular, el registrador ha de calificar negativamente los documentos administrativos cuando estén desligados plenamente del procedimiento legalmente establecido. Esta calificación debe ponerse en inmediata relación con el artículo 62.1.e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que sólo admite la nulidad de aquel acto producido en el seno de un procedimiento en el que la Administración Pública «ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido».
Se requiere, pues, que la omisión del procedimiento legalmente establecido o de un trámite esencial (este trámite no ha de ser cualquiera, sino esencial) sea ostensible. A tal fin, la ostensibilidad requiere que la ausencia de procedimiento o trámite sea manifiesta y evidente sin necesidad de una particular interpretación jurídica. En este sentido, como ha declarado este Centro Directivo (cfr. Resoluciones de 5 de noviembre de 2007, 8 de marzo y 28 de abril de 2012 y 12 de junio de 2013), compete al registrador analizar si el procedimiento seguido por la Administración es el legalmente establecido para el supuesto de que se trate; salvo que la Administración pueda optar, porque legalmente así esté previsto, entre distintos procedimientos, caso en que la elección de uno u otro es cuestión de oportunidad o conveniencia que el registrador no puede revisar. También le compete calificar si, en el marco del procedimiento seguido por la Administración Pública, la resolución es congruente con el mismo y si se han dado los trámites esenciales de tal procedimiento. En particular, y por lo que ahora interesa en el contexto del presente expediente, no puede dudarse sobre el carácter esencial de la concurrencia de los presupuestos legales que habilitan para la adquisición de un bien inmueble por el procedimiento negociado, de carácter excepcional y autorizado legalmente en casos estrictamente tasados.

Por tanto lo que el Registrador califica es si se ha escogido el procedimiento adecuado, si la resolución es congruente con ese procedimiento y si se han dado los trámites esenciales del procedimiento.

De la resolución de 4 de julio de 2014 parece deducirse que basta con la declaración por el organo administrativo de que se ha cumplido con los requisitos establecidos, siempre que esa manifestación sea suficientemente clara:

El hecho de que el secretario del Ayuntamiento afirme en su certificación de 16 de enero de 2014 que «se han cumplido todos los requisitos exigidos en la legislación patrimonial y contractual vigente para llevar a cabo la adquisición del mismo [inmueble] mediante el procedimiento negociado sin publicidad», dada su imprecisión y generalidad, no es suficiente para salvar el obstáculo señalado en la calificación (vid. Resolución de 27 de marzo de 1999). Como afirmó la Resolución de este Centro Directivo de 3 de enero de 2005, el control de legalidad en relación con los actos inscribibles corresponden al registrador de la Propiedad, y no queda excluido por el hecho de que concurra en el expediente el informe favorable del órgano administrativo competente (en el caso resuelto por dicha Resolución se trataba de un informe de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha), pues tal aprobación está sometida igualmente a la calificación registral (artículo 99 del Reglamento Hipotecario).

Requisitos para la adquisición

a) Se ha de hacer por sistema de licitación, salvo excepciones. Así dice la Ley de Contratos del Sector Público (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre)

ARTÍCULO 138 Procedimiento de adjudicación.

1. Los contratos que celebren las Administraciones Públicas se adjudicarán con arreglo a las normas del presente Capítulo.
2. La adjudicación se realizará, ordinariamente, utilizando el procedimiento abierto o el procedimiento restringido. En los supuestos enumerados en los artículos 170 a 175, ambos inclusive, podrá seguirse el procedimiento negociado, y en los casos previstos en el artículo 180 podrá recurrirse al diálogo competitivo.
3. Los contratos menores podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, cumpliendo con las normas establecidas en el artículo 111.Se consideran contratos menores los contratos de importe inferior a 50.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 18.000 euros, cuando se trate de otros contratos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 206 en relación con las obras, servicios y suministros centralizados en el ámbito estatal.
4. En los concursos de proyectos se seguirá el procedimiento regulado en la sección 6ª. de este Capítulo.

Posibilidad de adquisición directa

Es necesario para que se pueda realizar, que se dé una de las circunstancias establecidas por la legislación. Así dice la DGRN en resolución de 4 de julio de 2014 en su fundamento de derecho sexto:

Ciertamente las normas que regulan la adquisición de bienes inmuebles por parte de las Corporaciones locales no son las mismas que la relativas a su enajenación, pero sus principios rectores (publicidad y concurrencia) sí son comunes y coincidentes, imponiendo como regla general el concurso y habilitando una serie de excepciones tasadas que, de acuerdo con la jurisprudencia antes reseñada, han de ser objeto de una interpretación estricta, de donde se deriva la exigencia de su cumplida justificación. Estos criterios se reflejan en la legislación sobre contratos y patrimonios de las Administraciones Públicas, incluida la Administración municipal(…)

Así se aplica como indica esa misma resolución de 4 de julio de 2014 el artículo 116 4 de la ley de patrimonio del estado 33/2003 de 3 de noviembre

4. La adquisición podrá realizarse mediante concurso público o mediante el procedimiento de licitación restringida regulado en el apartado 4 de la disposición adicional decimoquinta, salvo que se acuerde la adquisición directa por las peculiaridades de la necesidad a satisfacer, las condiciones del mercado inmobiliario, la urgencia de la adquisición resultante de acontecimientos imprevisibles, o la especial idoneidad del bien
   Igualmente, se podrá acordar la adquisición directa en los siguientes supuestos:
   a) Cuando el vendedor sea otra Administración pública o, en general, cualquier persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público.
   A estos efectos, se entenderá por persona jurídica de Derecho privado perteneciente al sector público la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de una o varias Administraciones públicas o personas jurídicas de Derecho público.
   b) Cuando fuera declarado desierto el concurso promovido para la adquisición.
   c) Cuando se adquiera a un copropietario una cuota de un bien, en caso de condominio.
   d) Cuando la adquisición se efectúe en virtud del ejercicio de un derecho de adquisición preferente.
5. Si la adquisición se hubiese de realizar mediante concurso, la correspondiente convocatoria se publicará en el «Boletín Oficial del Estado», sin perjuicio de los demás medios de publicidad que pudieran utilizarse.

Requisitos para la adquisición

Se recogen en los artículos 9 y siguientes del Reglamento de bienes de las entidades locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, salvo que se aplique otra normativa autonómica.

Art. 9.

1. Las Entidades locales tendrán capacidad jurídica plena para adquirir y poseer bienes de todas las clases y ejercitar las acciones y recursos procedentes en defensa de su patrimonio.
2. Las Entidades locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos.
3. Los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales deberán adoptarse previo dictamen del secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado.

Art. 10.
Las Corporaciones Locales pueden adquirir bienes y derechos:

a) Por atribución de la Ley.

b) A título oneroso con ejercicio o no de la facultad de expropiación.

c) Por herencia, legado o donación.

d) Por prescripción.

e) Por ocupación.

f) Por cualquier otro modo legítimo conforme al ordenamiento jurídico.

Art. 11.
1.La adquisición de bienes a título oneroso exigirá el cumplimiento de los requisitos contemplados en la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones locales. Tratándose de inmuebles se exigirá, además, informe previo pericial, y siendo bienes de valor histórico o artístico se requerirá el informe del órgano estatal o autonómico competente, siempre que su importe exceda del 1 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto de la Corporación o del limite general establecido para la contratación directa en materia de suministros.
2.Las adquisiciones de bienes derivadas de expropiaciones forzosas se regirán por su normativa específica.

Art. 12.

1. La adquisición de bienes a título gratuito no estará sujeta a restricción alguna.
2. No obstante, si la adquisición llevare aneja alguna condición o modalidad onerosa, solo podrán aceptarse los bienes previo expediente en el que se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere.
3. La aceptación de herencias se entenderá a beneficio de inventario.

Art. 13.
Si los bienes se hubieren adquirido bajo condición o modalidad de su afectación permanente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada cuando durante treinta años hubieren servido al mismo y aunque luego dejaren de estarlo por circunstancias sobrevenidas de interés público.

Art. 14.

1. Las Entidades locales prescribirán a su favor con arreglo a las leyes comunes, sin perjuicio de lo establecido en disposiciones especiales.

Los particulares podrán prescribir a su favor los bienes patrimoniales de las Entidades locales de acuerdo con las leyes comunes.

2. La ocupación de bienes muebles por las Entidades locales se regulara por lo establecido en el Código Civil y en las Leyes especiales.

Art. 15.

1. En los supuestos de adjudicación de bienes o derechos a las Entidades locales, dimanante de procedimiento judicial o administrativo, se dispondrá ante todo que se identifiquen los bienes adjudicados y se proceda a su tasación pericial.
2. Practicada la diligencia de identificación y valoración, se formalizara, en su caso, la calificación patrimonial del bien o derecho adjudicado.
3. Cuando los bienes o derechos hubieran sido adjudicados en pago de un crédito correspondiente a la Entidad local y el importe del crédito fuese inferior al valor resultante de la tasación de aquéllos, el deudor a quien pertenecieron no tendrá derecho a reclamar la diferencia.

Art. 16.

1. Los patrimonios municipales de suelo se regularan por su legislación especifica.
2. Los bienes patrimoniales que resultaren calificados como suelo urbano o urbanizable programado en el planeamiento urbanístico quedarán afectos al Patrimonio Municipal del Suelo.

Necesidad de actuación del interventor

El artículo 214 del Reglamento de bienes de las entidades locales dice:

Artículo 214. Ámbito de aplicación y modalidades de ejercicio de la función interventora.
1.La función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las entidades locales y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquéllos se deriven, y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos administrados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.
2.El ejercicio de la expresada función comprenderá:
a) La intervención crítica o previa de todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos de valores.
b) La intervención formal de la ordenación del pago.
c) La intervención material del pago.
d) La intervención y comprobación material de las inversiones y de la aplicación de las subvenciones.